1939年6月21日，中央军委指示：在敌人“扫荡”后，鲁南局面混乱，我应趁此机会将一一五师师部、六八六团及萧华一部开赴鲁南，以巩固鲁南根据地，并应下放县长、区长，及在可能条件下下放专员，以争取政权。

第一一五师进入鲁南之前，此地只有日伪和国民党的政权。共产党和八路军没有建立自己的政权机构，供给只能靠募捐和自筹来解决。第一一五师到达后，纠正了忽视抗日民主政权建设的问题。罗荣桓就如何建立抗日民主政权问题多次指示第三地委，抗日民主政权事关重大，是关系到能否在鲁南山区立住脚跟，能否发展巩固抗日根据地的大问题，地委要不失时机地抓紧建立党领导下的抗日民主政权。第三地委根据罗荣桓的指示，连续召开会议，研究建立抗日政权的问题。

为了促进鲁南地区政权建设的发展，第一一五师及第三地委抽出100多名干部，组成了若干个工作队，分赴各县进行发动工作。第三地委相继成立了峄县、临郯费峄四县边联民众抗日动员委员会。第一一五师政治部民运部长潘振武率领工作队，与峄县县委书记纪华等人一起筹建了峄县民众抗日动员委员会，朱道南任主任。动委会的成立，对枣庄地区抗日政权的建立起到了积极的促进作用。经过动委会的努力，1939年11月20日，鲁南第一个抗日民主政权――峄县抗日民主政府在王家湾正式成立，潘振武当选为峄县县长。

之后，峄县六个区政权也相继建立起来。随着形势的好转，峄县抗日民主政府还发行了峄县流通券。流通券不但在解放区能用，连敌占区枣庄的商人也乐意使用。流通券的发行，对于克服困难、促进根据地经济发展起到了良好的作用。

峄县抗日民主政府建立后，罗荣桓亲自总结了峄县建政经验，并推广到鲁南各县。从1939年底至1940年春，鲁南先后建立了邹县、郯城、苍马、费县、邳县、临沂、费北、费南、泰宁、东海、滕东11个县级政权，38个区、171个乡、2100个村庄的政权机构。这一时期是鲁南地区抗日民主政权建设的黄金时期。

在鲁南各县抗日民主政权纷纷建立之际，党组织又领导人民适时组建了鲁南各县抗日民主政权的统一领导机构。1940年6月，在费滕峄边区的九子峪召开鲁南人民代表大会，到会代表400余人。罗荣桓、赵镈出席会议。罗荣桓在会上作《关于抗日民主政府的性质和任务》的报告。会议通过充分酝酿和民主协商，按照三三制原则，选举产生了鲁南参议会和鲁南专员公署。鲁南著名爱国人士彭畏三当选为参议长，于化琪当选为专员。